MALİ HİZMETLER BİRİMİ

Turkey’s proposed fiscal rule (2)- ASIM ERDİLEK

2010-05-24T04:28:00.000-07:00

Turkey’s proposed fiscal rule (2)- ASIM ERDİLEK

BELEDİYELERİN MALİ HİZMETLER BİRİMİ İLE VERGİ USUL KANUNU İLİŞKİSİ

2010-05-16T09:24:00.000-07:00

1-GİRİŞ

Bu çalışmamızda, belediyeler mali hizmetler birimi bazında gelir alt birimi ile 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun dört maddesinin birbirleri ile olan ve olası ilişkileri üzerinde durmaya çalışacağız. İlgili dört madde ise: VUK. (mad. 1) Kanunun Şümulü, (mad. 4) Vergi Dairesi, (mad. 135) İncelemeye Yetkililer ve (mad. 137) İncelemeye tabi olanlar şeklinde sıralanabilir. İlgili maddeler çerçevesinde, belediye mali hizmetler biriminin (gelir alt birimi bağlamında), Vergi Usul Kanunu açısından ‘vergi dairesi’ sayılıp sayılmayacağı ve vergi incelemesi yapmaya yetkisi olanlar içinde sayılanların, belediyelerde herhangi bir unvana tekabül edip etmediğini tartışacağız.

Mali hizmetler biriminin mevzuat içindeki yerine değinirken, yeri geldikçe 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ve ikincil mevzuat ile 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’na da atıfta bulunulacaktır.

2- MALİ HİZMETLER BİRİMİ’NİN MEVZUAT İÇİNDEKİ YERİ

Belediyelerin mali hizmetler biriminin mevzuat açısından dayanağını iki başlık altında inceleyebiliriz. Bunlardan birincisi idarî mevzuat, ikincisi ise malî mevzuattır.

2.1. İdarî Mevzuat Açısından:
İdari açıdan belediye kanunu olarak yürürlükte iki farklı kanun vardır. Bunlardan ilki, 2004 tarihli 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’dur. Bu kanun, Büyükşehir belediyesinin sınırları içindeki belediyeleri kapsar. Adı geçen kanunda altıncı bölüm, dört maddelik mali hükümleri düzenler. Bunlar sırasıyla: (mad. 23) Büyükşehir belediyesinin gelirleri, (mad. 24) Büyükşehir belediyesinin giderleri, (mad. 25) Büyükşehir belediye bütçesi ve (mad. 26) Şirket kurulması hakkındadır.

Yerel yönetimlerin yetkilerini düzenleyen temel mevzuat, 2004 yılını izleyen dönemde bütünüyle yenilenmiştir. Yukarıda birincisi sayılan temel mevzuatın ikincisi ise, 2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’dur. Belediye Kanunu’nda beşinci kısım, mali hükümleri üç bölüm ve ondört maddelik başlıkta ele alır. Bunlar sırasıyla: (mad. 59) Belediyenin gelirleri, (mad. 60) Belediyenin giderleri, (mad. 61) Belediye bütçesi, (mad. 62) Bütçenin hazırlanması ve kabulü, (mad. 63) Harcama yetkilisi, (mad. 64) Kesin hesap, (mad. 65) Bütçe sistemi, (mad. 66) Geçmiş yıl bütçesinin devamı, (mad. 67) Gelecek yıllara yaygın hizmet yüklenmeleri, (mad. 68) Borçlanma, (mad. 69) Arsa ve konut üretimi, (mad. 70) Şirket kurulması, (mad. 71) İşletme tesisi ve (mad. 72) Borç ve alacakların takas ve mahsubu hakkındadır.

Konumuz belediyeler olduğu için 5302 sayılı İl Özel idaresi Kanunu ile 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu inceleme dışında tutulmuştur.

2.2. Malî Mevzuat Açısından:
Özellikle 2000’li yılların başından itibaren Türkiye’de ‘yeni kamu yönetimi’ anlayışının hayata geçirilmesi çerçevesinde birçok düzenleme yapılmıştır. Bu çerçevede, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu, mali yönetim alanında yapılan düzenlemelerin başında gelir.
Türkiye’de devleti değilse bile devlet organlarını analitik olarak en iyi tasnif eden kanundan bahsediyoruz. Buna göre kanun, birkaç istisna dışında (Türk Ulusal Ajansı ve Bölgesel Kalkınma Ajansları) tüm kamu kurumlarını ‘Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri’ olarak adlandırır. Belediyeler ise, (V nolu cetvel) ‘Mahalli idare bütçeli kurumlar’ başlığı altında değerlendirilir.

5018 sayılı Kanunun 60 ıncı Maddesi ise, genel yönetim kapsamındaki tüm kamu idarelerinin ‘Mali Hizmetler Birimi’ni açıklar. İlgili maddede, idarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını yürütmekten, izleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini, stratejik plan ve yıllık performans programına uygun olarak hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve değerlendirmeye kadar; mevzuatı uyarınca belirlenecek bütçe ilke ve esasları çerçevesinde, ayrıntılı harcama programı hazırlamak ve hizmet gereksinimleri dikkate alınarak ödeneğin ilgili birimlere gönderilmesini sağlamaktan, bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin verileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile malî istatistikleri hazırlamaya kadar; ilgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütmekten, genel bütçe kapsamı dışında kalan idarelerde muhasebe hizmetlerini yürütmeye kadar; harcama birimleri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını da esas alarak idarenin faaliyet raporunu hazırlamaktan idarenin mülkiyetinde veya kullanımında bulunan taşınır ve taşınmazlara ilişkin icmal cetvellerini düzenlemeye kadar; idarenin yatırım programının hazırlanmasını koordine etmek, uygulama sonuçlarını izlemek ve yıllık yatırım değerlendirme raporunu hazırlamaktan, idarenin, diğer idareler nezdinde takibi gereken malî iş ve işlemlerini yürütmek ve sonuçlandırmaya kadar; malî kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmaktan ön malî kontrol faaliyetini yürütmeye kadar; iç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapmaktan, malî konularda üst yönetici tarafından verilen diğer görevleri yapmaya kadar bir dizi görevler sayılır.

Hesap verme odaklı yeni kamu yönetimi anlayışının temeli, genel yönetim kapsamındaki tüm kamu idarelerinin harcama birimlerinde olduğu kadar sistem kurma açısından, ‘Mali Hizmetler Birimi’nde içkindir. Bu kadar ayrıntılı görevi olan birim için çıkartılan ‘Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’ten[1] de bu durum anlaşılabilir.

3- MALİ HİZMETLER BİRİMİNİN KURUMSAL YAPI İÇİNDEKİ YERİ
Yukarıda da bahsedildiği gibi ‘Mali Hizmetler Birimi’, 5018 sayılı Kanuna tabi olan genel bütçeli kurumlar[2], özel bütçeli kurumlar[3], düzenleyici ve denetleyici kurumlar[4], sosyal güvenlik kurumları[5] ve mahalli idare bütçeli kurumlar[6] olmak üzere yaklaşık 2500 civarı kurumda teşkilatlanmıştır. Zaten bu sayı, aynı zamanda genel yönetim kapsamına dâhil kamu kurumlarının toplam miktarıdır[7].

Ancak her kurumda mali hizmetler biriminin teşkilatlanması doğal olarak aynı şekilde değildir ve bazı farklılıklar gösterir. Bu farklılıkların bir nedeni de, adı geçen birimin çalışma yönetmeliğinin, Maliye Bakanlığınca çıkartılan yönetmelikten[8] kaynaklanmaktadır. Bu yönetmelikte mali hizmetler birimi, Strateji Geliştirme Birimi olarak yeniden adlandırılır. 5018 sayılı Kanunun 60. Maddesi, ‘Mali Hizmetler Birimi’ madde başlığını taşırken, aynı maddeye dayanarak hazırlanan çalışma yönetmeliği, ‘Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’ adını almış, ilgili birim de böylece Strateji Geliştirme Birimi olmuştur. Aslında sorun olacak bir durum gibi gözükmemesine rağmen, aşağıda değineceğimiz bazı uygulamalara zemin oluşturması anlamında sakıncalarına değineceğiz.

Kısaca, 5018 sayılı Kanunda (60. mad.) mali hizmetler birimi, yönetmelikte strateji geliştirme birimine dönüşmüştür, denebilir. İşte, ‘Mali Hizmetler Birimi’nin kurumlarda farklı teşkilatlanmasının birincisi sebebi, yukarıda sayılan husus iken; ikincisi de kurumların büyüklüğü, merkezî ve/veya mahallî idare olup olmaması, faaliyet konusu ve taşra teşkilatı olup olmamasına göre çeşitli sebepler sıralanabilir.

Strateji geliştirme birimi Başbakanlık, Bakanlıklar ve Sosyal Güvenlik Kurumu’nda Strateji Geliştirme Başkanlığı; Müsteşarlık, Başkanlık, Genel Müdürlük, Genel Sekreterlik, YÖK, Üniversiteler, Yüksek Teknoloji Enstitüleri, Enstitüler, İl Özel İdareleri, Büyükşehir Belediyeleri ile Bağlı Kuruluşları[9] ve benzeri yerlerde Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı; TODAİE, İlçe Belediyeleri[10] ve Belde Belediyelerinde ise Mali Hizmetler Müdürlüğü şeklinde yapılanmışlardır.

Konumuz açısından yukarıda sayılan mali hizmetler birimi / strateji geliştirme birimlerinden hangisi ile vergi dairesini kıyaslayabiliriz sorusu, konumuzun bir kısmını oluşturmaktadır. Bu açıdan, belediyelerdeki yapılanmaya daha ayrıntılı bakabiliriz.

Büyükşehir, İlçe ve Belde Belediyeleri mali hizmetler birimi / strateji geliştirme birimlerinde gelirleri tahsil etmek üzere gelir alt birimi bulunmaktadır. Belediyemiz eğer Büyükşehir Belediyesi ise yukarıda da belirttiğimiz gibi Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı ve/veya Mali Hizmetler Daire Başkanlığının alt birimi olarak Gelir(ler) Şube Müdürlüğü vardır. Belediyemiz eğer İlçe ve Belde Belediyesi ise yine yukarıda belirttiğimiz gibi Mali Hizmetler Daire Müdürlüğünün alt birimi olarak Gelir Şefliği yer alır.

Belediyelerin Mali Hizmetler Biriminin alt birimi olan Gelir biriminin görevi, Maliye Bakanlığınca (Gelir İdaresi Başkanlığı) çıkarılan 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nda[11] sayılan[12] vergi, resim, harç, katılma payı, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı üzerinden ayrılan pay, hizmet karşılığı ücret ve diğer gelirleri tahsil etmektir. Ancak bu tahsil işlemlerini yaparken ilgili diğer mevzuata da başvurur. Bunlar ise genel olarak: Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun, Vergi Usul Kanunu, İl Özel İdarelerine Ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun, Harçlar Kanunu, Damga Vergisi Kanunu, Katma Değer Vergisi Kanunu, Kabahatler Kanunu, Muhasebe Yetkilisi Mutemetlerinin Görevlendirilmeleri Yetkileri Denetimi ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, Parasal Sınırlar ve Oranlar Hakkında Genel Tebliğ ve Tahsilât Genel Tebliği’dir.

4- MALİ HİZMETLER BİRİMİ (Gelir) -VERGİ DAİRESİ MİDİR?
Belediyelerin 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun kapsamında olduğu, kanunun 1 inci maddesinde belirtilir: “Bu kanun hükümleri ikinci maddede yazılı olanlar dışında, genel bütçeye giren vergi, resim ve harçlar ile il özel idarelerine ve belediyelere ait vergi, resim ve harçlar hakkında uygulanır.” O halde vergi dairesi tanımı yapılırken, bunun belediyeleri de kapsamına alacağı aşikârdır. Öyleyse vergi dairesi, yaygın olarak kullanıldığı şekliyle Gelir İdaresi Başkanlığının (GİB) bir taşra teşkilatından ibaret olmasa gerek. Evet, dar anlamıyla GİB taşra teşkilatında bir organdır. Ama geniş anlamıyla ele alırsak, belediyelerin mali hizmetler biriminin alt birimi olan gelir birimini de bir vergi dairesi olarak kabul etmemiz gerekir. Burada, Vergi Dairesi tanımını hatırlamakta fayda var. Bu tanımı da, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun 4 üncü maddesi yapar. Buna göre ‘vergi dairesi’, ‘… mükellefi tespit eden, vergi tarh eden, tahakkuk ettiren ve tahsil eden dairedir.’ şeklinde tanımlanır.

Buna göre, Belediyelerin Mali Hizmetler Biriminin alt birimi olan Gelir biriminin de, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nda (BGK) sayılan vergi, resim, harç, katılma payı, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı üzerinden ayrılan pay, hizmet karşılığı ücret ve diğer gelirleri tahsil etmek görevi olduğunu tekrar hatırlarsak, tahsil edilecek kişiler de (gerçek/tüzel) birer mükellef olmak durumundadır. Aynen GİB taşra teşkilatı olan vergi dairelerinin yaptığı gibi, Belediye Gelir birimleri de mükellefi tespit ediyor, vergiyi tarh ediyor, tahakkuk ettiriyor ve onun tahsilini yapıyor.

Belediyelerin Mali Hizmetler Biriminin alt birimi olan Gelir biriminin vergi dairesi olup olmaması meselesi, hem vergi inceleme yetkisine sahip kişiler noktasında önem taşımakta, hem de vergi incelemesine esas olacak olan ve BGK’da sayılan 6 çeşit vergi (İlan ve Reklam Vergisi, Eğlence Vergisi, Haberleşme Vergisi, Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi, Yangın Sigortası Vergisi, Çevre Temizlik Vergisi), 12 çeşit harç (İşgal harcı, Tatil Günlerinde Çalışma Ruhsatı Harcı, Kaynak Suları Harcı, Tellallık Harcı, Hayvan Kesimi Muayene ve Denetleme Harcı, Ölçü ve Tartı Aletleri Muayene Harcı, Bina İnşaat Harcı, Kayıt ve Suret Harcı, İmar İle İlgili Harçlar, İşyeri Açma İzni Harcı, Muayene, Ruhsat ve Rapor Harcı, Sağlık Belgesi Harcı) 4 çeşit pay ( Yol Harcamalarına Katılma payı, Kanalizasyon Harcamalarına Katılma Payı, Su Tesisleri Harcamalarına Katılma Payı, Müzelere Giriş Ücretlerinden alınan pay ve Maden işletmelerinden alınan pay) ve 1 ücretin (Belediye meclislerince düzenlenecek tarifelere göre ücret alma yetkisi) incelemesinin kapsam dışında kalışı üzerinde durulmaktadır.

Belediyelerin gelirlerinden olan yangın sigorta vergisini ele alalım. Bir sigorta firmasının, yangın sigortası yaptığı mükelleflerin ne sayısı, ne de ne kadar tutarda yangın sigortası yaptığının bilinmesi, inceleme yapılmadan tam olarak anlaşılamaz. Elbette beyan esastır ama gelire esas verginin incelenmesi de beyan esasına aykırı bir husus değildir. İnceleme olmadan, firmanın vermiş olduğu beyannamenin gerçeği ne kadar yansıttığının bilinmesi mümkün değildir. Ne Maliye Bakanlığı’nın ne de GİB’in bu konuda belediyelerin gelir kaynağı olan vergiler ve ilgili madde kapsamındaki konularda[13]düzenli bir inceleme yapmadığı bilinmektedir.

Yine belediyelerin gelirlerinden olan Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi’ni ele alalım. BGK’da Mad.34’ten 39’a kadar (39 uncu madde dahil) Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi anlatılır. Belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde elektrik ve havagazı tüketimi, verginin konusunu oluşturur. Elektrik ve havagazı tüketenler, söz konusu vergiyi ödemekle mükelleftirler. Elektrik veya havagazını dağıtan kuruluşlar ise, satış bedeli ile birlikte bu verginin de tahsilinden ve ilgili belediyeye yatırılmasından sorumludurlar. Buna göre, elektrik ve havagazı’nın ilgili belediye sınırları ve mücavir alanda ne kadar tüketildiği ve ne kadar tahsil edildiğinin tespiti, belediyelerin söz konusu vergiden ne kadar gelir elde edeceği ile doğrudan ilişkilidir. Bu konuda vergi kaybının olup olmadığının anlaşılması ise ancak vergi incelemesi ile gerçekleşebilir. İncelemesi yapılamayan vergiden ne kadar etkinlik ve verimlilik beklenebilir, ayrı bir tartışma konusudur.

Bilindiği üzere, yine VUK’un 135 inci maddesi “İncelemeye yetkililer”i açıklar: Vergi İncelemesi; hesap uzmanları, hesap uzman yardımcıları, ilin en büyük malmemuru, vergi denetmenleri, vergi denetmen yardımcıları veya vergi dairesi müdürleri tarafından yapılır. Maliye Müfettişleri, Maliye Müfettiş Muavinleri, Gelirler Kontrolörleri ve Stajyer Gelirler Kontrolörleri, Gelirler Genel Müdürlüğünün merkez ve taşra teşkilatında müdür kadrolarında görev yapanlar her hal ve takdirde vergi inceleme yetkisini haizdir, der.

Dikkat edilirse, vergi incelemesi yetkisine haiz unvanlar arasında, Belediyelerin gerek Mali Hizmetler Birim yetkilisi, gerek alt birim olan gelir müdürü, gerek Mali Hizmetler Uzmanı veya Uzman Yardımcısı[14] ve gerekse de Belediye Müfettişi yer almamaktadır. Yukarıda zikredilen kanunun 135 inci maddesinde, Belediyelerde bu kadrolarının olmamasının birinci sebebi, Belediyelerin Mali Hizmetler Biriminin alt birimi olan Gelir birimlerinin VUK’un tarif ettiği vergi dairesi tanımına uymasına rağmen, maliye politikalarının sorumlusu olan Maliye Bakanlığının maliye anlayışında hâlâ vergi dairesi olarak görülmemesi olabilir. Görülmüş olsaydı, 135 inci maddede belediyede mevcut ve mali hizmetler konusunda uzman olan unvanlara da yer verirdi. İkinci sebebi ise, belediyelerde 2008 yılına kadar mali alanda uzman kadrolara yer verilmemesi olabilir. Zaten bu eksiklik de fark edilmiş olacak ki, 2007 yılında çıkartılan Belediye Ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke Ve Standartlarına Dair Yönetmelik[15] ile bir adım atılmış oldu. 2008 yılında Maliye Bakanlığınca açılan bir sınav ile ilk defa mahalli idareler, talep ve tercih yöntemiyle Mali Hizmetler Uzman yardımcıları istihdamını yapmış oldular.

Dikkat edildiğinde ortada ciddi bir boşluk da bulunmaktadır. Belediyelerin Mali Hizmetler Biriminin alt birimi olan Gelir birimlerinin tabi olduğu 2464 sayılı BGK’ya göre tespit edilen mükelleflerin incelemesi de yapılamamaktadır. Doğal olarak bu alanda bir vergi kaybı da ihtimal dahilindedir. Belki, belediyelerin bizzat kendisi de gelir birimlerini bir vergi dairesi olarak görmemektedirler. Bunda, VUK 135 ile desteklenmediklerine dair düşünce etkili olmuş olabilir. Diğer taraftan, Maliye Bakanlığı da (GİB), bugüne kadar belediye personel politikalarında, A tipi kadrolara yer vermediğinden, VUK. Mad. 135’de anılanlar arasında belediyeden bir kadroya tekabül edecek unvana yer vermemiş olabilir.

5-SONUÇ
Hesap verebilirliği artırma temelli yeni kamu yönetimi anlayışı, mali alanda 5018 s. Kanun ve ikincil mevzuatı ile kendisini gösterdi. Kanunun 60 ıncı maddesi Mali Hizmetler Birimini ayrıntılı ve kapsamlı bir şekilde açıkladı. Kapsama dahil kurumlara ve onun birimlerine etkinlik-ekonomiklik-verimlilik bazında yeni kavramlar yükledi. Fakat çıkartılan yönetmelikte adı geçen birimin adı strateji geliştirme birimi olarak yeniden kurgulandı. Bu karışıklık etkisini, genel ve özel bütçeli kurumlardan ziyade, mahalli idare bütçeli kurumlarda gösterdi. Yeni ‘Sayıştay Kanunu’nun çıkması ve uygulanması ile düzeleceğine dair beklenti yüksektir.

Diğer taraftan, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun ‘Vergi Dairesi’ başlığını taşıyan 4 üncü maddesi ile ‘İncelemeye Yetkililer’ başlığını taşıyan 135 inci maddesinin, belediyeler aleyhinde denilemese bile lehinde olmayan yapısı, yorumu ve uygulamaları şimdiye kadar bazı sorunları birikitirdi. Zira, yetkin personel istihdamı noktasında mahalli idarelerin durumu malum idi. Ancak bundan sonra merkezi sınav uygulamaları ve ‘A tipi’ kadroların mahalli idarelere de açılmış olması, sorunun fark edildiğini ve açığın acilen kapatılmak istendiğini göstermektedir. Bu bağlamda, VUK’un yeniden yazımı gündeme geldiğinde özellikle belediyelerin de katkı sağlamasına imkan tanınması, verginin tabana yayılması ve yerinden yönetim anlayışının sadece sorumluluk-görev bağlamında değil, aynı zamanda yetki kısmında da matrise dahil edilmesi, sorumluluğun bir bilinç ve davranış biçimi haline dönüşmesinde önemli bir nokta olacağı yönünde değerlendirilmektedir.

-----------------------------------------------

[1] Resmî Gazete:18.02.2006 tarih ve 26084 sayı.
[2] Genel bütçeli 51 adet kurum vardır.
[3] Özel bütçeli iki cetvel vardır ve bunlar toplam 96+31=127’dir.
[4] Düzenleyici ve denetleyici kurum sayısı 8’dir.
[5] Sosyal güvenlik kurum sayısı ise 2’dir.
[6] Bkz. www.yerelnet.org.tr ve www.mahalli-idareler.gov.tr adreslerindeki bilgilere göre 16 adet Büyükşehir belediyesi, 65 adet İl belediyesi, 81 adet İl özel idaresi, 892 adet İlçe belediyesi, 1132 adet Belde belediyesi toplamı, 2183 adet mahalli idare bütçeli kurumlardır. Ancak bu miktara, mahalli idarelerin bağlı kuruluşları, birlikler ve diğer idareleri dahil edilmemiştir. Dahil edildiğinde sayının 2200’ün üzerinde olacağına hiç şüphe yoktur. İlçe belediye sayısındaki son değişiklikler (2008 yılı sonrası) göz ardı edilmiştir.
[7] Bkz. önceki dipnot bilgileri, bu dipnot için de geçerlidir. Bu miktara, mahalli idarelerin bağlı kuruluşları, birlikler ve diğer idareleri dahil edilmemiştir. İlçe belediye sayısındaki son değişiklikler göz ardı edilmiştir. Dahil edildiğinde sayının 2500’e yakın olacağına hiç şüphe yoktur.
[8] Resmî Gazete:18.02.2006 tarih ve 26084 sayılı Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik.
[9] İçişleri Bakanlığınca, 22.02.2007 tarih ve 26442 sayılı Resmî Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren ‘Belediye Ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke Ve Standartlarına Dair Yönetmelik’te, Büyükşehir Belediyeleri için tanımlanan ilgili daire başkanlığı adı, Strateji Geliştirme Daire Başkanı yerine Mali Hizmetler Dairesi Başkanı kadrosu öngörülmüştür. Bunun neticesinde belediye ve bağlı kuruluşlarında hem Mali Hizmetler Dairesi Başkanlığına hem de Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığına rastlanılmaktadır.
[10] İlçe Belediyelerinde ise strateji geliştirme ve mali hizmetler için yine ayrı ayrı müdürlükler, hem Strateji Geliştirme Müdürlüğü hem de Mali Hizmetler Müdürlüğü şeklinde teşkilatlanmalara rastlanılabilmektedir.
[11] Resmî Gazete: 29.05.1981 Tarih ve 17354 Sayı.
[12] 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu, 6 vergi (Mad.12: İlan ve Reklam Vergisi, Mad.17: Eğlence Vergisi, Mad.29: Haberleşme Vergisi, Mad.34: Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi, Mad.40: Yangın Sigortası Vergisi, Mad.44: Çevre Temizlik Vergisi); 12 harç (Mad. 52: İşgal harcı, Mad. 58: Tatil Günlerinde Çalışma Ruhsatı Harcı, Mad. 63: Kaynak Suları Harcı, Mad. 67: Tellallık Harcı, Mad. 72: Hayvan Kesimi Muayene ve Denetleme Harcı, Mad. 76: Ölçü ve Tartı Aletleri Muayene Harcı, Ek Mad. 1: Bina İnşaat Harcı, Mad. 79: Kayıt ve Suret Harcı, Mad. 80: İmar İle İlgili Harçlar, Mad. 81: İşyeri Açma İzni Harcı, Mad. 82: Muayene, Ruhsat ve Rapor Harcı, Mad. 83: Sağlık Belgesi Harcı); 4 pay (Mad. 86: Yol Harcamalarına Katılma payı, Mad. 87: Kanalizasyon Harcamalarına Katılma Payı, Mad. 88: Su Tesisleri Harcamalarına Katılma Payı, Mükerrer Mad. 97: Müzelere Giriş Ücretlerinden alınan pay ve Maden işletmelerinden alınan pay) ve 1 ücreti (Mad. 97: Belediye meclislerince düzenlenecek tarifelere göre ücret alma yetkisi) kapsar.

[13] VUK, “Kanunun Şümulü Mad.1: Bu kanun hükümleri ikinci maddede yazılı olanlar dışında, genel bütçeye giren vergi, resim ve harçlar ile il özel idarelerine ve belediyelere ait vergi, resim ve harçlar hakkında uygulanır. Yukarıda yazılı vergi, resim ve harçlara bağlı olan vergi, resim ve zamlar da bu kanuna tabidir. Bu kanunun hükümleri kaldırılan vergi, resim ve harçlar hakkında da uygulanır”.
[14] Belediyelere, daha doğrusu tüm mahalli idarelere Mali Hizmetler Uzmanı/Uzman Yardımcısı kadrosu, İçişleri Bakanlığınca, 22.02.2007 tarih ve 26442 sayılı Resmî Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren ‘Belediye Ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke Ve Standartlarına Dair Yönetmelik’ ile verilmiştir. Buna göre, ilgili kurumların bazılarında da Mali Hizmetler Uzmanı/Uzman Yardımcısı olarak çalışan kariyer meslek mensupları bulunmaktadır.
[15] Bkz. Yukarıda adı geçen yönetmelik.

Not: İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Kontrolörler Derneği'nin Yerel Yönetim ve Denetim dergisinin 2010 Nisan sayısında yayımlanmıştır.

KALKINMA AJANSLARI VE AJANSLARIN GELİRLERİ

2010-05-16T09:19:00.000-07:00

KALKINMA AJANSLARI VE AJANSLARIN GELİRLERİ

1- GİRİŞ

Bilindiği üzere, Resmî Gazete’de “Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun” (Kanun) adıyla 25.1.2006 tarih ve 5449 sayı numarası ile yayımlanarak yürürlüğe giren kanun ile Türkiye yeni bir kurum ve anlayış ile tanışmış oldu. Bölgesel ekonomik kalkınma ve sosyal gelişme alanında yaşanan yapısal dönüşümün ve sürdürülebilir kalkınmanın en önemli kurumları arasında yer alacak olan “kalkınma ajansları” Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) koordinasyonunda kurulmaya ve faaliyete geçmeye başlamış ve birçok istatistikî bölgede ajans kurulum çalışmaları da devam etmektedir.

Ajansın (Kalkınma Ajansı) ikincil mevzuat çalışmalarında; Çalışma, personel, denetim, proje ve faaliyet destek ve bütçe ve muhasebe yönetmelikleri ile satın alma ve ihale işlerine dair usul ve esasları içeren kapsamlı bir mevzuat çalışması da tamamlanmış oldu. Ajansların bölgelerindeki kurumların, söz konusu yapılanmadan haberdar olup olmadığını zaman gösterecek. Ancak bu zamanın çok sürmeyeceği tahmin edilmektedir. Zira bölge kurumlarına bazı yükümlülükler (pay verme) getiriyor. Bu çalışmamızda, kısaca ajanslar ve onları ayakta tutacak gelirlerine değineceğiz.

2- KALKINMA AJANSLARININ KISA TARİHÇESİ

Yerel yönetim başlığına, 2006 yılında çıkartılan kanun ile bir yenisi daha eklendi. Ülkemizde bölgeler arası gelişmişlik farklarının dengeli bir yapıya kavuşturulması, bölgesel ve yerel kalkınmanın hızlandırılması ve sürdürülebilir dengeli bir gelişmenin sağlanması için çeşitli politikalar ve araçlar uygulanmıştır. Bunların başında, çeşitli büyüklükteki bölgeleri hedef alan bölge planları yer almaktadır. Bölge planları, kalkınma planlarının hedef ve stratejileri çerçevesinde bölgeler arası gelişmişlik farklarının azaltılması, geri kalmış yörelerde yaşayan nüfusun refah düzeyinin yükseltilmesi, metropollere büyük yük getiren göç eğilimlerinin istikrarlı bir dinamiğe kavuşturulması, plansız kentleşme nedeniyle oluşan sorunların çözüme ulaştırılması amacıyla bölgelerin özellikleri, farklılıkları, gelişmişlik düzeyleri ve temel sorunları ile potansiyellerinin belirlenmesine yönelik olarak merkezde hazırlanmaktadır.

Kalkınma planlarının sektörel öncelikleri ile mekânsal boyutların bütünleştirilmesine yönelik olarak, bölgeler arası gelişmişlik farklarını azaltmak ve sürdürülebilir kalkınmayı gerçekleştirmek amacıyla, çeşitli dönemlerde muhtelif bölgesel gelişme planları hazırlanmıştır. Bunların başlıcaları; Doğu Marmara Planlama Projesi, Antalya Projesi, Çukurova Bölgesi Projesi, Güneydoğu Anadolu Projesi, Zonguldak-Bartın-Karabük Bölgesel Gelişme Projesi, Doğu Anadolu Projesi Ana Planı ve Doğu Karadeniz Bölgesel Gelişme Planı’dır.

2001 yılı kişi başı gayri safi yurt içi hâsıla verilerine göre, ülkemizin en yüksek gelire sahip ili (Kocaeli, 6.165 ABD Doları) ile en düşük gelire sahip ili (Ağrı, 568 ABD Doları) arasında yaklaşık 11 kata varan bir gelir farkı bulunmaktadır. 2003 yılı illerin sosyo ekonomik gelişmişlik sıralaması çalışmasına göre ise özellikle Ankara’nın doğusunda yer alan illerin sosyo ekonomik gelişmişlik düzeylerinin, genel olarak ülke ortalamasının altında kaldığı gözlenmektedir. Bu durumdan daha da kötüsü, gelişmişlik düzeyi itibarıyla ülke ortalamasının altında yer alan bu illerden çoğunun sıralamadaki yerinin, bir önceki araştırma dönemine (1996) göre, daha aşağılara inmiş olmasıdır. Bu göstergelerden de görülebileceği gibi, başta kaynak sorunu ve bölgesel gelişme alanındaki kurumsal yapının yetersizliği gibi nedenlerden dolayı bölgeler arası gelişmişlik farklarının azaltılması ve bölgeler arası dengeli büyüme ve gelişmenin sağlanmasında arzu edilen düzeyde bir iyileşme sağlanamamıştır.

Kanun gerekçesini yukarıdaki bilgiler oluştururken, ilgili sorunları bertaraf etmek amacıyla, AB’nin istatistikî sınıflandırmasına (NUTS) paralel bir şekilde, üç düzey halinde İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırması (İBBS) yapılmıştır. AB yetkilileri tarafından da onaylandıktan sonra, 28 Ağustos 2002 tarih ve 2002/4720 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan bu sınıflandırmanın, yine aynı Karar kapsamında bölgesel politikaların çerçevesinin belirlenmesinde esas alınması kararlaştırılmıştır.

Katılım Ortaklığı Belgesi temelinde, AB’ye ekonomik ve sosyal uyum sürecinin çerçevesini oluşturan ve 2004–2006 dönemini içine alan Ön Ulusal Kalkınma Planı, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) Müsteşarlığı tarafından hazırlanarak Yüksek Planlama Kurulu tarafından onaylanmıştır. Ekonomik ve sosyal uyumun en önemli yatay önceliği olarak bölgesel gelişmeye ağırlık veren Plan’da, finansman desteğinin en geniş olduğu alan bölgesel gelişme olarak tespit edilmiştir. Planda yönetim otoritesi olarak DPT Müsteşarlığı belirlenmiş olup, uygulamaya ilişkin görevlerin sektörel ve bölgesel kurumlar gibi “ara kurumlar” ile paylaşılması, bölgesel gelişme politikalarını yerel bazda uygulayacak kurumsal bir mekanizmanın geliştirilmesi ve bu alandaki program ve projelerin yönetimine ilişkin bazı görevlerin Kalkınma Ajanslarına (KA) devredilmesi öngörülmüştür.

2006 yılına gelindiğinde kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle, ulusal kalkınma plânı ve programlarda öngörülen ilke ve politikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak üzere oluşturulacak kalkınma ajanslarının kuruluş, görev ve yetkileri ile koordinasyonuna ilişkin esas ve usulleri düzenleyen kanun çıkmış ve kurulan ajansların teşkilatlanması, üç aşamada gerçekleşmiştir.

Birinci aşamada, Bakanlar Kurulu Kararı[1] (BKK) ile Çukurova ve İzmir Kalkınma Ajansları kurulmuştur. Çukurova Kalkınma Ajansı, Adana ve Mersin illerini kapsamakta olup, ajans merkezi Adana’dadır. İzmir Kalkınma Ajansı da sadece İzmir ilini kapsamaktadır. İkinci aşamada, BKK[2] ile 8 kalkınma ajansı kurulmuştur. Bunların merkezleri ise; İstanbul, Konya, Samsun, Erzurum, Van, Gaziantep, Diyarbakır ve Mardin’dir. Kapsadığı illerin sayısı farklılık göstermektedir. Farklılığın sebebi genel olarak nüfus, sosyo-ekonomik gelişmişlik göstergeleri vb. nedenlerden oluşmaktadır. Üçüncü aşamada ise, BKK[3] ile 16 kalkınma ajansı kurulmuştur. Bunların merkezleri ise sırasıyla; Tekirdağ, Balıkesir, Denizli, Kütahya, Bursa, Kocaeli, Ankara, Isparta, Hatay, Nevşehir, Kayseri, Zonguldak, Kastamonu, Trabzon, Kars ve Malatya’dır. Bunlardan sadece Ankara’nın, ajans kapsamına alınan il sayısı tektir ve o da Ankara ilidir. Üçüncü aşamadaki diğer ajans merkezlerinin kapsamına aldığı il sayısı, 2 ile 6 arasında değişmektedir.

3- KALKINMA AJANSLARININ GELİRLERİ

Ajansın ayakta kalabilmesi için çok farklı bir gelir yapılanması öngörülmüştür. Kanunun[4]19 uncu maddesi, ajansın gelirlerini ve yöneteceği fonları açıklar. Gelirleri genel olarak merkezî, bölgesel, kurumsal, AB ve diğer uluslararası fonlar ile bağış ve yardımlar olmak üzere beş başlık altında ele alındığı görülmektedir.

Merkezî gelirlere baktığımızda, söz konusu payın hesabı şu şekilde yapılmaktadır: Bir önceki yıl gerçekleşen genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından, vergi iadeleri ile mahallî idarelere ve fonlara aktarılan paylar düşüldükten sonra kalan tutar üzerinden, binde beş oranında her yıl ayrılacak transfer ödeneğinden, Yüksek Planlama Kurulunca her bir ajans için nüfus, gelişmişlik düzeyi ve performans ölçütlerine göre belirlenecek paydan oluşur. Bu payın takip ve koordinasyonu, Maliye Bakanlığı ve DPT arasında olacağı tahmin edilebilir. Ajansın en önemli gelir kalemidir. Kuruluş çalışmaları ve teşkilatlanmaları, genellikle bu başlık altında elde ettiği gelirler sayesinde yapılmaktadır.

Ajansın ikinci gelir kaynağı, yazımızın da esasını oluşturan bölgesel kurumlardır. Bu kurumlar; belediyeler, il özel idareleri, sanayi ve ticaret odalarıdır. Gelir takibi açısından ajansları en fazla uğraştıracak konular, bu kurumların payları doğru ve zamanında ödeyip ödememesi oluşturacaktır. Genellikle belediyelerin malî yapıları zayıf kabul edilir. İl özel idarelerinin ise sınırlı bir bütçesi olmasına rağmen, söz konusu kurumlar arasında, ajansa ödenmesi gereken payları en sorunsuz ödeyebilecek kurum olma özelliğine sahiptir.

Ajansa pay ödemeleri noktasında sanayi ve ticaret odaları için bir şey söylemek şu an için erken. Odalar da dâhil genel olarak kurumlar, ajanstan beklentileri karşılandığı ölçüde daha uyumlu, yapıcı ve katılımcı olacaklarına dair izlenimler edinmek mümkündür.

Üçüncü gelir kaynağını kurumsal olarak sınıflandırmıştık. Ajansın kurumsal inisiyatifi ile düzenlediği etkinliklerden kendi başına elde ettiği ve edeceği gelirlerdir. Bunlar ise, maddenin (c) ve (g) bendlerinde belirtilen faaliyet gelirleri ile bir önceki yıldan devreden gelirlerdir. Kanunda, faaliyet gelirlerinin neler olacağına dair herhangi bir ayrıntı yer almıyor. Gelirler arasında bir önceki yıldan devreden gelirlere yer verilmesi, ajansın 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda tanımlanan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden sayılmaması ile doğrudan bağlantılı. Ama bu hali ise ajansın en tartışmalı yanını oluşturuyor. Çünkü merkezden aldığı paylar ile belediyeler ve özel idarelerden aldığı payların tamamı, kamu gelirlerinden sağlanmasına rağmen, Sayıştayca yapılan dış denetime tabi olmamaktadır. Bu da, kamu kaynağını denetim dışına çıkararak kamu adına bir haksızlık yaratıldığına dair tartışmaların yanında, federal yönetime geçişin alt yapısı olduğuna dair tartışmaları[5] da alevlendirmektedir.

Gelir kaynağının dördüncü ayağını, AB ve diğer uluslararası fonlar ile bağış ve yardımlar oluşturmaktadır. Komisyon, 2000 yılından bu yana, Türkiye’ye yıllık ortalama 177 milyon Euro tutarında yardım sağlamıştır. Kopenhag Avrupa Zirvesi sonuçlarında bu miktarın 2004 yılından itibaren önemli ölçüde artırılması tavsiye edilmiştir. Komisyonun “Genişlemiş Bir Birliğe Doğru” başlıklı Strateji Belgesinde bu yardımın 2006 yılı itibarıyla en az iki katına çıkartılması öngörülmüştür.

2003–2006 döneminde, katılım öncesi mali yardım, kurumsal yapılanma ve yatırımlar olmak üzere iki ana önceliğe odaklanacaktır. Kurumsal yapılanma, aday ülkelerin ekonomik, sosyal, düzenleyici ve idari kapasitelerini güçlendirmek için gerekli olan yapıların, stratejilerin, beşeri kaynakların ve yönetim becerilerinin geliştirilmesine yönelik destek sürecidir. Katılım öncesi yardım, tüm sektörlerdeki kurumsal yapılanmanın finansmanına katkıda bulunacaktır. Kullanılabilir kaynakların yaklaşık %30’u bu amaca tahsis edilecek olup, bunlar esas itibarıyla "eşleştirme" vasıtasıyla üye ülkeler ile beraber uygulanmaktadır. Kaynakların yaklaşık %70’i yatırımlara tahsis edilecektir.[6]

Sadece AB kaynaklarından değil, aynı zamanda diğer uluslararası fonlardan sağlanacak kaynaklara da maddenin (b) bendinde yer veriliyor. Maddenin (f) bendinde de, ulusal ve uluslararası kurum ve kuruluşlarca yapılan bağış ve yardımlara yer verildiği görülmektedir. Söz konusu gelir unsurlarını göz önüne aldığımızda, ajansın rutin işleyen kamu kurumlarından ne kadar aktif olması gerektiği kendiliğinden ortaya çıkar. Her yönüyle duyargaları açık, mevzuata hâkim, lisan bilen, kurumları tanıyan, kurum reflekslerini bilip ona göre bir davranış üreten ve bunları çok hızlı yapan personel ile değil, aksine bir takım çalışması ile sağlanabilir.

4- SONUÇ

Tüm tartışmaların ötesinde ajanslar, son zamanlarda giderek artan yerelliğe olan vurgunun bir yansımasıdır. Harcamaları, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun ve Sayıştayca yapılan dış denetim kapsamı dışında olması şimdilik onun en açık yönünü oluşturmaktadır. Gerekçesinde, finansmanının AB ve diğer uluslararası kurum ve fonlardan sağlanan gelirler oluştursa bile bu açıklama, kamunun payının varlığı göz önüne alındığında eksik kalmaktadır. Fakat her kesimin üzerinde ittifak ettiği husus, bölgesel kalkınmanın kaçınılmaz olduğudur. Burada dengenin nasıl sağlanacağı, adil bir yönetim anlayışının geliştirilmesine bağlıdır.

Her yönüyle mevzuata hakim, dünyayı ve ülke kurumlarını tanıyan, kurum reflekslerini bilip ona göre bir davranışı çok hızlı üreten takım ruhlu çalışanlara ve yöneticilere ihtiyaç vardır. Bu ise ne sadece lisan bilmekle, ne de sadece mevzuata hâkim olmakla gerçekleştirilebilir. Disiplinler arası anlayışa sahip, dünyayı birçok yönden okuyabilen eğitimli insanların söz konusu yapılanmaya içerilmesinde fayda mülahaza edilmektedir.

Özellikle kamu kurumlarına, belediyelere, şirketlere ve yörenin STK’larına ajansın ne yaptığı, ne yapabileceği, ne yapmayacağı anlatılıp, gösterilip ve örneklendirilip onlardan da gerekli desteğin alınması, proje üretiminin, her şeyden önce proje mantığının yaygınlaştırılması sağlanmalıdır.

--------------------------------------------------------------------------------------
[1] Bakanlar Kurulu Kararı, Karar Sayısı:2006/10550 (Resmi Gazete:06/07/2006 Tarih ve 26220 Sayılı)
[2] Bakanlar Kurulu Kararı, Karar Sayısı:2008/14306 (Resmi Gazete: 22/11/2008Tarih ve 27062 Sayılı)
[3] Bakanlar Kurulu Kararı, Karar Sayısı:2009/15326 (Resmi Gazete:25/07/2009 Tarih ve 27299 Sayılı)
[4] Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun.
[5] Birgül A. Güler, “Ajanslar Sistemi Üzerine Merkezi Yatırım Destek Ajansı Işığında Bölgesel ‘Kalkınma’ Ajansları”, Memleket Mevzuat Dergisi, Temmuz 2006; Doç. Dr. Alkan Soyak, “Ertelenen 9. Kalkınma Planı Ve Türkiye’de Planlamanın Geleceği Üzerine Bir Not”, Bilim Ve Ütopya Dergisi, Sayı: 136, İstanbul Ekim 2005. Konuya ilişkin kapsamlı bir çalışma: Menaf Turan, Bölge Kalkınma Ajansları Nedir Ne Değildir, Paragraf-YAYED Yayınları, Ankara 2005; Özel dosya konusu olarak: Memleket Mevzuat Dergisi, Şubat 2006/I-8.
[6] “2003 Türkiye AB Katılım Ortaklığı Belgesi”, s. 22, DPT, Ankara 2003.

Belediye Gelir Birimlerinin Güncel Sorunları

2008-03-06T05:03:00.000-08:00

Belediyelerin gelir birimleri, mevzuat olarak tıpkı vergi daireleri gibi, Vergi Usul Kanunu (213 s.) ve Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun (6183 s.) çerçevesinde işlerini yürütmekle beraber, bunlara ek olarak bir de, Belediye Gelirleri Kanunu’na (2464 s.) tabidir.

Bunların her birisinde belediyeler, özellikle Büyükşehir belediyeleri için ayrı sorunlar vardır. Sorunlar, belediyelerin tüm etkinliğini kimi zaman ortadan kaldıracak boyutlara kadar ulaşmaktadır.

Maliye Bakanlığınca çıkarılan Vergi Usul Kanunu (VUK), belediyeleri de kapsamına almasına rağmen, kullandığı kavramsal çerçeve, tamamen vergi dairelerini ilgilendiren bir yapı olarak kurgulanmıştır. Maliye Bakanlığı teşkilatı için VUK’a hakim olan bu “dil”, bir zorunluluk ise, İçişleri Bakanlığı öncülüğünde, belediyeler için de özel bir VUK çalışması düşünülmelidir.

Neden böyle bir mevzuata ihtiyaç vardır, sorusu akla gelecektir doğal olarak.

Açıklayalım.
Mesela VUK 135. maddesinde vergi incelemesine yetkili olanlar sıralanır: Maliye Müfettişleri, Gelir Kontrolörleri, Stajyer Gelir Kontrolörleri, Hesap Uzmanları, bunların yardımcıları, defterdar, vergi denetmenleri, bunların yardımcıları ve vergi dairesi müdürleri. Oysa orada, belediye gelir müdürü, mali hizmetler uzmanı ve belediye müfettişi de olabilmelidir bundan böyle.

Görüldüğü gibi, yukarıda sayılanların içinde bir tane bile belediyeden bir unvan geçmemektedir. Belediyelerin tahsiline bırakılan vergiler, harçlar ve resimler yok mu, diye baktığımızda, olduğunu da görüyoruz. Peki, belediyelerin söz konusu vergileri kim denetleyip inceleyecek, sorusunun cevabı havada kalıyor. Yani belediyenin yetkisine bırakılmış vergi ve harçlar çok mu önemsiz? Belediyeler gelir azlığından bu kadar şikâyetçi iken, vergi gelirleri üzerinde titizlikle duracak, onları inceleyip denetleyecek mevzuat eksikliğinden memnun mudur acaba? Üstelik bu durumda, üzerinde inceleme yapılmayan bir vergiler kümesi de yaratılmış olmuyor mu?

Yani göz göre göre vergi kaybı.

Sadece bu kadar da değil. Aynı kanunun 128. maddesi, yoklamaya yetkili olanları sayar: Vergi dairesi müdürleri, yoklama memurları, yetkili makamlar tarafından yoklama işi için görevlendirilenler, vergi incelemesine yetkili olanlar (yani yukarıda 135. maddede sayılanlar) ve Gelir Uzmanları. Görüldüğü gibi burada da, belediyede bulunmayan kadro ve unvanlar yer almakta. Fakat diğer kurumlar burada biraz gözetilerek, “yetkili makamlar tarafından yoklama işi için görevlendirilenler” çerçevesinde geçiştirilmiş.

Düşündürücü olan, büyük kapasiteli ve vergi gelirleri yüksek olan belediyelerin şimdiye kadar neden bu hususlarda sessiz kaldıklarıdır. Fakat bunu da anlayabiliriz. Nasıl olsa, merkezî hükümetten paylar her ay geliyor. Bu konular ile daha fazla uğraşacak nitelikli personel de, her seçim sonrasında yeniden tasarımlanan belediye teşkilatından doğal olarak çıkamamakta.

Belediyelerdeki nitelikli personel eksikliğini, Maliye Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığı yetkilileri de biliyor ki, vergi inceleme ve yoklama ile ilgili bir yetki şimdiye kadar verilmedi. Fakat geçtiğimiz yıl bu aylarda Resmi Gazete’de (22.02.2007) yayımlanan “Belediye Ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadrom İlke Ve Standartlarına Dair Yönetmelik” ile İl özel idarelerine ve Mahalli idarelere, mali hizmetler konularında var olan personel eksikliğini gidermek amacıyla, nüfus miktarlarına göre belirlenen sayılarda, “Malî hizmetler uzmanları” kadrosu verildi.

Bu kadroların nasıl doldurulacağına dair husus henüz açıklık kazanmadı. Sebebi ise, “Malî hizmetler uzmanları”nın çalışma usul yönetmeliğini Maliye Bakanlığı’nın çıkardığı ve söz konusu uzmanların yönetmeliğinin yürütme yetkisinin Maliye Bakanı’nda olduğu için belediyeler ve il özel idareleri, uzmanları atama hakkının kimde olduğu noktasında tereddütler yaşamaktalar. Fakat bu yıl içinde bu kadroları doldurmak için özellikle belediyeler sabırsızlanıyor. Sabırsızlığın da sebebi, belediyelerin memur alma/atama yönetmeliğinin yürütmesinin Danıştay’ca durdurulması. Dolayısıyla bu simite sarılmak istiyor belediyeler.

Fakat Malî hizmetler uzman yardımcılarını biran önce kimin atayacağı sorununun İçişleri Bakanlığı yetkililerince giderilerek, belediyelerdeki söz konusu sıkıntı bertaraf edilmelidir.

Gelelim, Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun’a (AATUHK). Öncelikle bu kanun ve Harcırah Kanunu’nun (6245) dili çok eskidiği için değiştirilmelidir. Bu sorun, genel yönetim kapsamındaki tüm kurumların sorunudur. Mesela Harcırah Kanunu’nda bir yerde “yevmiye” kelimesi geçerken, başka bir maddede o kelimeye “gündelik” denilmektedir.

Konumuza dönersek, AATUHK’ya dayalı olarak çıkan Tahsilât Genel Tebliği’nde verilen bütün örnekler, vergi dairelerini ilgilendirmektedir. “Vergi Daireleri”nden kastım, her ne kadar kanun, belediye gelir birimlerini de kapsadığını söylese de, Gelir İdaresine bağlı vergi daireleridir.

Demem o ki, bu ülkede mali mevzuat güncellenirken ya da baştan yazılırken her nedense, belediyeler yokmuş gibi davranılmakta.

Mesela, ihaleye girmek isteyenden veya yurt dışına çıkmak isteyenden Vergi Borcu istenirken, Maliye’ye olan “vergi borcu yoktur” sorulur da, belediyeye olan vergi/borcu hiç sorulmuyor.

Böylece insanlara, maliyeye borcunuz olmamalı ama belediyeye olan borcunuz sorun değil, mesajı verilmiş oluyor. Bu durumda nasıl olur da, belediyeler gelirlerini takip etmekte çok etkin değil, denebiliyor anlamış değilim.

Ama bu böyle gitmemeli.

Gündemde tartışılan yeni anayasadaki bazı düzenlemeler, belediyeler özelinde mahalli idarelerin yetkilerini arttırmakta. Hatta bunu AB de böyle istemekte. Keşke AB istemeden, kimi yetkilerin devrini konuşabilecek durumda olsaydık…

Son olarak, daha önce bahsettiğimiz ve şu an tasarı halinde Başbakanlıkta olan yeni İl Özel İdareleri ve Mahalli İdareler Gelir Kanunu’ndaki temel anlayışın eski gelir kanunundaki bazı uygulamaları koruduğunu vurgulamalıyız.

Mesela Çevre Temizlik Vergisi, İlan ve Reklâm Vergisi gibi benzeri vergiler, Büyükşehir ve il belediyelerinin alacağı vergi değil, alt ve ilçe belediyelerin toplayacağı vergi olup, söz konusu vergi tahsilâtından topladıkları miktardan, Büyükşehir ve il belediyelerine pay verme esasına dayanmakta. Oysa uygulamada zaten bu pay verme yönteminin pek kullanışlı bir yol olmadığı bilinmekte. Eğer tasarı, bu haliyle çıkarsa Büyükşehir ve il belediyeleri, bu payları şimdiden yok saymalı. Çünkü uygulamada, alt ve ilçe belediyelerin çoğu bu payları hemen hemen hiç vermemektedir.

Aynı kanun tasarısı için son sözümüz; vergi, harç ve resimlerle birlikte diğer bazı gelir kalemlerini alt/üst (Büyükşehir) belediyelerden kim alacağına dair yetki konusunda, ihtilaflar yaşanmaktadır. Bu sorun artık yen kanunla net olarak çözülmelidir. Yani hangi gelirin (vergi, resim ve harç dâhil) hangi belediye kategorisine (Büyükşehir, il, ilçe ve alt belediye) ait olduğu noktasında ihtilafa yer vermeyecek şekilde düzenlemelere yer verilmelidir diyerek son verelim bu konudaki yazımıza.

Belediyeler, Yeni Gelir Kanunu’nu Beklerken… ( 2 )

2008-03-06T05:02:00.000-08:00

Önceki yazımız şöyle bitmişti:

“ Mevcut hesaplama sistemine göre;
1- Belediyenin nüfusu ve
2- İlgili belediyenin dahil olduğu ilin aylık vergi tahsilatı etkili oluyor belediye gelirlerinde.

Mevcut yapıda, belediyenizin nüfusu ne kadar fazlaysa ve ne kadar vergi tahsilatının yüksek olduğu ilde iseniz sizden iyisi yok. Nüfusu düşük ve vergi gelirleri tahsilatının düşük olduğu illerin hali ise per perişan.

Hükümet işte bu sorunu çözmek istiyor.
Ama nasıl çözmek istiyor?”

Tasarıyı hazırlayanlar, yeni gelir kanunu tasarısı ile yukarıdaki birinci maddede, belediyenin nüfusunun tamamının değil, sadece % 70’inin etkili olması gerektiğini düşünüyorlar. Böylece nüfusundan dolayı geliri en fazla olan iki ilin gelirleri tırpanlanmış oluyor. Bunlar hangileri dersek, karşımıza İstanbul ve Kocaeli çıkıyor.

Okuyucu diyecek ki, İstanbul’u anladık da, Kocaeli’nin nüfusu ne kadar?
Aslında olay sadece nüfus da değil, epey karmaşık.

Belediyelerin gelir paylarında nüfusun önemli bir etkisi var. Ama bu nüfus, belediyenin sınırları içindeki nüfus. Bu durumda mesela, Adana Büyükşehir Belediyesi’nin payına esas nüfus, Adana ilinin nüfusu değil, sadece belediyenin hizmet götürdüğü ve dolayısıyla merkez ilçelerin nüfusu oluyor.

İstanbul ve Kocaeli’nin farkı ise, 2004 Temmuz ayında çıkan bir kanun ile, adı geçen ilin tüm toprak sınırları, büyükşehir belediyesi sınırları olarak kabul edilmiştir. Diğer tüm büyükşehir belediyeleri sadece merkez ilçeler nüfusu üzerinden hesaplanan vergi geliri payı alırken, İstanbul ve Kocaeli Büyükşehir Belediyelerinin genel bütçe vergi gelirleri payında, bütün ilçelerinin nüfusu etkili oluyor. Gerekçesi ise, bu şehirlerin tüm ilçeleri birbiri ile nerdeyse birleşmiş veya o ilçelere belediye hizmeti götürülmekte.

Bu açıdan tasarının bu kısmına, sadece İstanbul ve Kocaeli Büyükşehir Belediyelerinden itiraz gelmesine şaşmamalıyız. Çünkü paylarında bu açıdan, % 30 düşüş olacak.

Peki, sorun bu kadar mı?

Hayır.

Bu kadarla kalsa iyi.

Devam edelim yukarıda bahsi geçen 2. maddeye…
Ne idi o madde: “2- İlgili belediyenin dahil olduğu ilin aylık vergi tahsilatı temelli pay alınması”

Mevcut durumda, en fazla hangi ilin vergi tahsilatı yüksekse, merkezi yönetimin gönderdiği paylardan en çok yararlanan, o il belediyeleri oluyordu. Özele indirgersek, en fazla genel bütçe vergi tahsilatında, İstanbul ve Kocaeli gibi iller önde gözüküyor. Dolayısıyla vergi gelirleri tahsilatı yüksek iller, paylardan da yüksek faydalanıyor. Söz konusu kanun tasarısı ile değil de, Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda ( 5216 s. K.) yapılacak bir düzenleme ile, vergi geliri yüksek illerin, paylardan en çok yararlanması ilkesinden vazgeçileceği görüşü hakim bürokraside. Zaten bazı belediyeleri de en çok bu konu rahatsız ediyor.

Kim, bu bazı belediyeler?

Elbette vergi tahsilat geliri halihazırda yüksek olanlar.

Gerekçeleri ise, belediye olarak biz hizmetini verelim, biz kahrını çekelim, yolunu suyunu biz götürelim, çöpünü biz toplayalım, alt yapısını biz yapalım, sefasını başka belediyeler sürsün, hayır, şeklinde.

Bu durumda da, tasarının varsayıldığı gibi çıkması halinde, gelirlerinde çok büyük düşüşlerin olacağı belediyelerin başında, Kocaeli Büyükşehir Belediyesi (KBB) geliyor.

Oysa Başbakanın, Kocaeli’ye çok önem verdiği bilindiğine göre, bu durumu nasıl açıklamalı?

Kocaelililer, kendi illerine bir istisna getirileceği beklentisi içindeler.

Beklentinin gerekçesi ise, yirmi yılda yapılacak yatırımları, bir döneme sığdırmaya çalıştıkları ve Türkiye’nin en borçlu belediyesini devralmış olmaları.

Böyle bir istisna gelirse, kanun yaralı olarak çıkar ki, çözülmesi gereken soruna başka boyutlar eklenmiş olur.

İlin payının, il gelirinden değil de, tüm il paylarının, ortak bir havuzdan karşılanacak olmasının gerekçesini iyi anlamadan getirilecek çözüm önerisinin muteber olmayacağı gün gibi aşikar.

Soruyu şöyle sormak lazım?

Neden hükümet, böyle pay dağıtım işinde, ortak havuz ilkesini getiriyor olsun?

Demek ki, paylardan adil olmayan bir şekilde faydalandırılıyor iller.

Yani İstanbul’un, Ankara’nın, İzmir’in ve Kocaeli’nin vergi gelir tahsilatları yüksek; diğer illerin tahsilatları düşükse bunda diğer belediyelerin günahı ne, diye soruyor vicdanlar.

Adalet ilkesine aykırı bir durum elbette.

Peki, çıkarılacak bir belediyeler gelir kanunu, belediyelerin malî özerkliğini sağlaması ve mali yapısını güçlendirebilmesi için yeterli midir? Veya soruyu şöyle soralım: Söz konusu kanunu çıkarınca mahalli idarelerin mali yapısı güçlenecek mi, yoksa başka da sorunları var mı?

Bu konuya devam edeceğiz.

Belediyeler, Yeni Gelir Kanunu’nu Beklerken… ( 1 )

2008-03-06T03:40:00.000-08:00

Belediyelerin hâlihazırdaki gelir mevzuatı, Gelir ve Kurumlar Vergisi Kanunu kadar ayrıntılı olmamasına rağmen, çok çetrefilli ve belirsizliklerle doludur. O kadar belirsizlikler, oturmamışlık ve istikrarsızlık hâkimdir ki, bir belediyenin uyguladığı gelir mevzuatı diğer benzer belediyelerce uygulanılmayabilmekte.

Hatta bu, tercihe bile kalmaktadır.

Belediyelerin gelirlerinin dayanaklarını oluşturan söz konusu kanunların sayısı ise bir elin parmaklarını fazlasıyla geçmektedir. Belediyelerin gelir personellerinin ise, idarenin diğer alanlarındaki personelleri gibi, yetişmesi için gerekli eğitim ve destek maalesef verilememektedir. Çünkü bahsi geçen mali mevzuat eğitimini verecek yetişmiş personeli de şu durumda yoktur. Yetişmiş personelinin olmamasının sebebi ise, zaten giderlerini karşılayacak kaynağın büyük bölümünün, merkezi hükümetin gönderdiği paylardan karşılanıyor olmasıdır. Bu durumda idare, daha fazla kaynak bulmak için, beş sene sonra tekrar karşısına çıkacağı seçmenini rahatsız edecek personelin yetiştirilmesini düşünmesi de bir açmaz olarak değerlendirilmektedir.

Meclis’te birkaç yıldır bekleyen İl Özel İdaresi ve Belediye Gelirleri Kanunu tasarısı, 1981 tarihinden beri yürürlükte bulunan 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun eksikliklerini gidermek üzere tasarlanan bir girişim olarak ortaya çıktı. Bu tasarı, gelir-görev dengesi ve mali özerkliğin sağlanacağı umudunu taşımakta. Bir de, Özel İdarelerin gelirleri için derli toplu bir kanun yoktu. Böylece hem Özel İdareler bir gelir kanununa kavuşmuş olacak, hem de belediyenin eskiyen ve yeni bir anlayışa ihtiyacı olan gelir mevzuatı, günün şartlarına göre yeniden yazılmış olacaktı.

Tasarıda dikkat çeken konuların başında, kaldırılan vergiler ve harçlar ile yeni konulan vergi ve harçlar gelmektedir. Buna göre, Yangın Sigortası Vergisi ile çifte vergilendirme durumunda olan Haberleşme Vergisi, Tatil Günlerinde Çalışma Ruhsat Harcı, Tellallık Harcı, Ölçü ve Tartı Aletleri Muayene Harcı, Sağlık Belgesi Harcı, İmarla İlgili Harçlar, Kaynak Suları Harcı, Hayvan Kesimi Muayene ve Denetleme Harcı, Kayıt ve Suret Harcı ile Muayene, Ruhsat ve Rapor Harcı kaldırılmaktadır.

Kanunda özel idareler ve belediyeler için altı adet vergi öngörülmüştür:
· Emlak Vergisi,
· İlan ve Reklam Vergisi,
· Eğlence Vergisi,
· Elektrik ve Gaz Tüketim Vergisi,
· Konaklama Vergisi,
· Çevre Temizlik Vergisi.

Emlak Vergisi tamamen yerel bir vergi olarak düzenlenmiş ve yerel vergi sistemi içine alınmıştır. Bina, arsa ve araziden alınan bu Verginin oranı yeniden belirlenmiş, ayrıca verginin istisna ve muafiyet alanları daraltılarak vergi tabanı genişletilmiştir. Özellikle belediye altyapı yatırımlarından kaynaklanan taşınmaz değer artışları vergi değerini değiştiren sebepler arasına alınarak kısmen de olsa şehir rantlarının vergilendirilmesine çalışılmıştır.

Mevcut Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi, Elektrik ve Gaz Tüketim Vergisi olarak değiştirilmiş, doğal gaz ve likit petrol gaz tüketimi vergi kapsamına alınarak vergi tabanında önemli bir genişleme sağlanmıştır.

Kanun ile yerel vergiler arasına önemli ve yeni bir vergi olan Konaklama Vergisi getirilmektedir. Konaklama Vergisi ile başta çok sayıda turist çeken yörelerde bulunan il özel idaresi ve belediyeler olmak üzere bu idarelere ek bir kaynak yaratılarak özellikle turizm bakımından önem arz eden altyapının tamamlanması için önemli katkı sağlanacaktır. Diğer taraftan vergi oranı düşük tutularak turizmi olumsuz etkilememesine dikkat edilmiştir.

Bu anlatımlardan sonra yerel yönetimlerin gelirlerini hatırlamakta fayda var:

Merkezi yönetimden paylar (Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilatından aylık olarak),
Yerel yönetimlerin özgelirleri,
Merkezi yönetim yardımları,
Olağanüstü gelirler.

Yukarıdaki dört maddelik gelir kalemlerinden birincisi, yani merkezi hükümetten gelen paylar, yerel yönetimlerin tüm gelirlerinin yaklaşık yüzde 80’ine tekabül etmekte.

Bu yüzden yerel yönetimlerin yeni gelir kanunu tasarısının, özellikle belediyeler için ne kadar hayatî noktada olduğunu varın siz anlayın artık.

Bu durumda her belediyenin beklentisi aynı mı, ya da bütün belediyeler tasarının bu şekliyle çıkmasını nasıl değerlendiriyorlar, diye baktığımızda, farklı yaklaşımların olduğunu görüyoruz.
Farklı yaklaşımlar, merkezi yönetimden gönderilecek payların hesaplanmasında ortaya çıkıyor.

Mevcut hesaplama sistemine göre;
1- Belediyenin nüfusu ve
2- İlgili belediyenin dahil olduğu ilin aylık vergi tahsilatı

Etkili oluyor belediye gelirlerinde.

Mevcut yapıda, belediyenizin nüfusu ne kadar fazlaysa ve ne kadar vergi tahsilatının yüksek olduğu ilde iseniz sizden iyisi yok. Nüfusu düşük ve vergi gelirleri tahsilatının düşük olduğu illerin hali ise per perişan.

Hükümet işte bu sorunu çözmek istiyor.

Ama nasıl çözmek istiyor?